Mnogość kolejowych operatorów regionalnych – atut czy wada?

Znaczenie samorządu województwa rosło stopniowo wraz z rozszerzaniem zakresu jego kompetencji oraz dzięki zmianom w strukturze jego dochodów. Ustawa o finansach publicznych z 2003 r. wprowadziła istotne zmiany w strukturze dochodów samorządów, w szczególności samorządu województwa, opierając je na znacznie wyższym niż poprzednio udziale w podatku od osób prawnych (14,75% od 2004 r.). Uzupełnieniem takiego źródła dochodów o wysokiej podatności na wahania koniunkturalne jest udział w podatku od osób fizycznych (1,60% od 2004). Porównując strukturę bazy dochodowej gmin i miast na prawach powiatu z samorządem województwa, należy wskazać na brak bardziej stabilnych dochodów własnych, takich jak np. podatek od nieruchomości, a także ograniczone zasoby majątku trwałego.

Wzrostowi znaczenia samorządu województwa na rynku kolejowych przewozów regionalnych towarzyszył stopniowy wzrost siły ekonomicznej wyrażonej w dochodach per capita oraz samodzielności dochodowej ich budżetów. Samodzielność dochodowa samorządu województwa znacząco wzrosła z 16% w 2003 r. do 42% w 2015 r., przy czym jego udział w dochodach ogółem sektora samorządowego wzrósł nieznacznie. Zmiana struktury dochodów samorządu województwa pozwoliła m.in. na bardziej efektywne organizowanie i finansowanie kolejowych przewozów pasażerskich, choć dyskusyjnym pozostaje proces dynamicznego usamorządowienia podażowej strony tego rynku.

Ewolucja roli samorządu województwa na rynku kolejowych przewozów regionalnych

Rola samorządu województwa od tzw. „usamorządowienia” kolejowych przewozów pasażerskich w regionie (przejęcia kompetencji w zakresie organizowania i finansowania kolejowych przewozów pasażerskich) podlegała ewolucji. W początkowym okresie samorząd województwa, pełniąc formalnie rolę organizatora przewozów, dysponował zbyt szczupłą bazą dochodową dla efektywnego egzekwowania regionalnej polityki transportowej, w której transport kolejowy powinien odgrywać rolę, do której predestynują go jego cechy eksploatacyjno-ekonomiczne. 

Od 2004 r. organizowanie i dotowanie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich wykonywanych w ramach obowiązku służby publicznej oraz nabywanie kolejowych pojazdów szynowych było finansowane z dochodów własnych samorządu województwa. Do końca 2003 r. na realizację tego zadania własnego województwa otrzymywały dotacje celowe z budżetu państwa. Wymóg organizowania i dotowania regionalnych przewozów pasażerskich przez samorządy wojewódzkie był wprost zapisany w pierwotnej wersji (z 2003 r.) ustawy o transporcie kolejowym, jednak obecnie taki zapis w tej ustawie już nie obowiązuje. Obecnie wiążący jest zapis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z 2010 r., zgodnie z którym organizatorem publicznego transportu publicznego na szczeblu lokalnym i regionalnym jest jednostka samorządu terytorialnego (bądź związek JST) właściwa terytorialnie bądź kompetencyjnie, na postawie porozumień z innymi JST, dla danej linii/sieci komunikacyjnej.
Biorąc jednak pod uwagę, że zdecydowana większość linii kolejowych w Polsce ma zasięg ponadpowiatowy, organizatorami przewozów na nich i tak w większości wypadków są samorządy wojewódzkie – praktyka funkcjonowania transportu kolejowego, pomimo opisanej zmiany przepisów, de facto nie zmieniła się.

U podstaw decyzji o powołaniu, przez niektóre samorządy wojewódzkie, własnych operatorów kolejowych leżały nieefektywność ekonomiczno-eksploatacyjna ówczesnego przewoźnika PKP Przewozy Regionalne (m.in. zadłużenie, przerost zatrudnienia, brak rzetelnej informacji rynkowej, brak istotnych rezultatów procesu restrukturyzacji), chęć kształtowania podażowej strony rynku usług kolejowych oraz przygotowywanie dużych projektów taborowych współfinansowanych ze środków UE.

Proces tworzenia kolejowych operatorów samorządowych pozwala na wyciągnięcie następujących wniosków:

• powoływały je samorządy województw o największym potencjale ekonomicznym, wyrażonym dochodami z tytułu CIT per capita (z wyłączeniem SKM Warszawa, która jest kolejowym operatorem komunalnym należącym do m. st. Warszawy);
• utworzone spółki funkcjonują na rynkach atrakcyjnych, biorąc pod uwagę liczbę ludności, jej koncentrację, zamożność społeczeństwa i potoki związane z potrzebami obligatoryjnymi (praca, nauka) zdeterminowanymi funkcjonowaniem silnych w skali kraju ośrodków metropolitalnych (Warszawa, Wrocław, Kraków, Poznań, Łódź) – rekompensaty przekazane operatorom kolejowym przez samorządy województw mazowieckiego, śląskiego, dolnośląskiego oraz wielkopolskiego stanowiły w 2012 r. połowę ogółu ich wartości dla wszystkich regionów w Polsce;
• decyzja o powołaniu kolejowego operatora samorządowego znajdowała swe odzwierciedlenie w regionalnych programach operacyjnych poszczególnych województw – przewidziano w nich znaczne środki na zakup taboru kolejowego dla tych spółek. Województwa posiadające zarówno własne spółki, a jednocześnie korzystające z usług Przewozów Regionalnych praktycznie nie inwestują w tabor spółki PR. Zdecydowaną większość środków na inwestycje w tabor województwa przeznaczają na spółki, których są jedynymi właścicielami. Wyjątek w tym względzie stanowi woj. łódzkie, gdzie w ostatnich latach dokonano m.in. znaczącego odnowienia jednostek EN57 użytkowanych przez Przewozy Regionalne.

Odpowiedzialność polityczna samorządów województw, w ramach istniejącego systemu prawnego, uniemożliwiającego de facto pełną integrację taryfowo-biletową transportu pasażerskiego w regionie, jest przyczyną, dla której samorząd ten występuje obecnie w kilku rolach, mianowicie:

• zamawiającego usługę (definiującego zakres ilościowy i jakościowy oferty);
• właściciela/współwłaściciela operatora kolejowego (operatorów kolejowych);
• podmiotu finansującego bądź współfinansującego (w przypadku pozyskania środków zewnętrznych) zakup/modernizację taboru;
• podmiotu finansującego/współfinansującego modernizację/budowę infrastruktury transportu kolejowego (poprzez środki alokowane w regionalnych programach operacyjnych lub, w przypadku projektu Pomorskiej Kolei Metropolitalnej, z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko).

Relacje: właściciel – spółka samorządowa

Decyzja o utworzeniu własnego, samorządowego operatora kolejowego ma długofalowe skutki o charakterze eksploatacyjnym i finansowym. Z reguły samorząd województwa wyposaża operatora samorządowego w kontrakt długoterminowy, stanowiący zabezpieczenie kredytu zaciągniętego na pokrycie wkładu własnego w ramach projektu taborowego współfinansowanego ze środków unijnych. Z jednej strony samorząd unika wzrostu zadłużenia (choć rosną wydatki bieżące z tytułu wyższej rekompensaty dla operatora), z drugiej zaś rośnie wartość aktywów operatora samorządowego. Dla przykładu, aktywa Kolei Dolnośląskich w perspektywie lat 2009-2015 wzrosły z 8 do prawie 307 mln zł.

Podsumowanie

Układ obsługi regionalnych i lokalnych kolejowych przewozów pasażerskich może ulec zmianie po tzw. uwolnieniu rynku, zgodnie z prawem Unii Europejskiej. Jednak ta perspektywa jest w tym momencie dosyć odległa. W związku z tym aktualna diagnoza stanu rozwiązań opisywanych przewozów obejmuje następujące wnioski:

1. Brak strategicznych rozstrzygnięć odnośnie do przyszłej roli przedsiębiorstwa Przewozy Regionalne, przy stopniowym wzroście wydatków bieżących na regionalne przewozy kolejowe, pozwala sądzić, że znaczenie kolejowych operatorów samorządowych będzie rosnąć.

2. Sytuacja, w której samorząd województwa pełni kluczową i wieloraką rolę (m.in. organizator przewozów, właściciel lub współwłaściciel operatora kolejowego, dysponent części środków na modernizację i zakup taboru kolejowego, dysponent środków na modernizację infrastruktury kolejowej) na rynku kolejowych przewozów pasażerskich, powinna znajdować dopełnienie w stabilnym i przewidywalnym systemie jego dochodów. Filarami dochodów własnych samorządu województwa, z których zasadniczo finansowane są wydatki bieżące na transport kolejowy, są udziały w podatku od osób prawnych (CIT) oraz, w mniejszym stopniu, udziały w podatku od osób fizycznych (PIT). Oznacza to silną podatność finansów samorządu województwa na dekoniunkturę gospodarczą i w przypadku wystąpienia kryzysu gospodarczego może to skutkować redukcją oferty przy dość sztywnym poziomie i strukturze wydatków samorządowych i kosztów operatora (w których amortyzacja stanowi powyżej 10% ogółu kosztów, np. w Kolejach Dolnośląskich 12% w 2015 r., w Łódzkiej Kolei Aglomeracyjnej 18% w 2014 r.).

3. Funkcjonowanie silnych podmiotów samorządowych będących podmiotami wewnętrznymi sprzyja monopolizacji rynków regionalnych, co stawia pod znakiem zapytania zagadnienie kształtowania rynku w oparciu o mechanizm konkurencji (zwłaszcza że równolegle w ramach restrukturyzacji Przewozów Regionalnych większość województw podpisała bezprzetargowo w 2015 r. długoterminowe, 5-letnie umowy z PR).

4. Postępować będzie koncentracja wydatków na regionalny transport kolejowy w województwach, w których funkcjonują kolejowi operatorzy samorządowi, zarówno w zakresie wydatków bieżących (stopniowy wzrost pracy eksploatacyjnej, wynikający z rosnących oczekiwań mieszkańców odnośnie do rozwoju oferty transportu kolejowego, szczególnie na obszarach metropolitalnych), jak i majątkowych (kontynuacja programów taborowych w perspektywie co najmniej do roku 2020).

5. Nie można wykluczyć podejmowania próby ekspansji kolejowych operatorów samorządowych na sąsiednie województwa w zakresie większym niż dotychczas, co oznacza, że konkurencja może pojawić się również w województwach nie posiadających własnych spółek.

Biała Księga Przewozów Pasażerskich 2016

Forum Kolejowe Railway Business Forum (RBF) zaprezentowało kolejny powstały z jego inicjatywy i staraniem raport. „Biała Księga - kolejowe przewozy pasażerskie” to publikacja starająca się odpowiedzieć na pytanie jak zwiększyć udział kolei w modal Split i dlaczego, pomimo starań, udział ten nie rośnie lub rośnie zbyt wolno. Ma ona formę zbioru tekstów dotyczących wybranych zagadnień związanych z tematem. Pobierz Białą Księgę - Kolejowe Przewozy Pasażerskie 2016.